3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议通过了国务院机构改革方案，国务院直属的国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

　　大卫生部的职能如何转变？大卫生部背景下的行政管理会遇到什么新问题？如何操作基层的改革？本报邀请部分专家对此进行讨论。

　　大卫生部如何统一管理

　　山东大学卫生经济研究所所长  于保荣

　　在上一轮政府机构改革中“一分为二”的卫生部与国家食品药品监督管理局，重又“回归”为“合二为一”。应当明确的是，这种“合二为一”绝不是简单的分久必合回到过去，而是螺旋式上升的理性“回归”——一个整合的强有力的服务型国家卫生行政机构应运而生。

　　执行过程中

　　关涉两个层面的整合   

　　（一）如何整合交叉职能

　　大卫生部体制改革后面临的难题之一是，对于职能上接近而又不完全相同的机构如何整合，以及各部门归属卫生部门后职能如何整合。

　　坚持政事分开，厘清卫生部门的职能，明确卫生部各部门职责，从大卫生观的角度考虑建立最合理的职能整合模式是，解决操作层面问题的原则。

　　首先，卫生部门大建制到底应该将哪些部门归入卫生部？从行政管理的组织效能和成本效益分析的角度来看，应当合理整合业务相似、职能相近的部门，以解决政府机构设置过多过细、机构重叠、职能交叉、协调困难等问题。例如，大规模推广的新型农村合作医疗和新试点的城镇居民医保，都属于“医保”范畴，却分属两个管理部门。因此，应当考虑将医疗卫生、医疗保障救助以及药品安全管理等一系列的职能融为一体，纳入到同一个行政管理体系之中。另一方面，从“大卫生观”角度出发，卫生部的职能必须将防与治、医与药以及社会保障体系作为整体来考虑。大卫生部必须统一管理，至少包括公共卫生、医疗服务、医疗保险、药品供应和监督等四大职能。对卫生事业应进行整体的全面规划，合理配置资源，协调各方利益，解决好全民的基本医疗服务和基本卫生保健问题，使各部门之间形成统一协调，既相互制约又密切配合的关系。例如，医疗保险部门除发挥好自身的筹集、管理、分配和使用好保险费用的职能之外，还应利用好在同一部门管理之下的条件，协调好与医疗服务提供单位之间的关系，以便构建质优价廉的卫生服务系统。

　　其次，国家食品药品监督管理局归入卫生部管理之后，面临着机构内部的职能整合。考虑到上轮机构改革后，医药管理分开产生了很多包括药品使用或鉴定环节监管不协调等弊病。如“药品不良反应”由药监局管理，但由于缺乏与医院的协调、申报机制，药监局经常滞后获得此类信息，或者无法获得完整信息。大卫生部改革后，核心问题是如何整合药监和卫生的交叉职能。按《卫生部“三定”方案》，卫生部将负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；而药监局负责食品卫生许可,监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全,监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。也就是说，卫生部门整合了政策制定的职能，而药监局则合并了过去和卫生部门交叉的食品卫生监管职能，一个“决策”，一个“监督”，避免职能交叉或“缺位管理”，加强内部沟通协作。据此，过去卫生部内部相关司局与“新进来”的药监局未来有可能进行整合。

　　（二）“条条”如何对接“块块”

　　中央机构合并后，地方机构面临机构和职能的对接问题。其中关键点是，如何重新厘定、划分卫生和药监的监督执法权限，尤其是食品安全监督队伍如何整合，地方药监垂直管理面临“对接”难题。

　　在中央层面整合容易，但地方基层却面临很多复杂局面。其核心困难是，如何解决药监“条条”对接卫生“块块”的问题。全国药监系统是省以下由省药监部门直管(区级没有药监部门)，而且只到市和县层面。但卫生监督则是各级卫生行政部门自管，区级也有卫生行政部门和卫生监督所。 

　　根据目前的情况，各级卫生行政部门都所属有卫生监督所，该部门现在是事业单位性质，履行卫生行政部门赋予的卫生监督和执法职能。同时，还存在各级药监部门负责监督的“稽查大队”。一个小县区域内有两个卫生监督执法队伍，显然不符合机构改革精神，也会出现重复执法。“三定”方案对上述“条块”对接问题的解决，可能给出些指导原则，地方政府可根据自身特点自行调整。但最有可能是省级调整管理体制，即省级药监局“合并”入卫生厅，省以下暂时不调整。

　　在逐步理顺中

　　稳步推进     

　　在大卫生部改革的具体实施中，我们应该冷静思考可能会面临的问题。

　　第一，在现有卫生部门仍然掌握公立医院管理权、人事权等，未转变职能之前，把医保纳入卫生部门是否妥当。如果纳入,就成了自己给自己付费，医保承担第三方购买医院医疗服务职能。如果医保和医院成“一家”，医保能否起到监督医院服务的作用令人质疑。因此，坚持政事分开，转变政府职能的改革显得更加紧迫。

　　第二，药监局的职能和卫生部的职能交叉仅在中央一级机构中基本厘清，地方能否对接好中央机构的改革？自上而下的改革若没有到达基层，改革的效果能否真正实现？各个地方政府有待于进一步实践和探索。

　　第三，尽管国务院机构改革方案对大卫生的规定体现了决策权和监督权的分立，但目前卫生部门还具有“办医院”的职能。因此，这种分权精神能否实现还有待观察。

　　总之，无论“大部制”或“小部制”都只是政府机构的组织形式，其核心问题是政府职能转变，厘清政府不该管也管不好的事情。要严格按照“立党为公，执政为民”的原则，避免从部门利益出发；要按照“决策、执行、监督”三权相互协调、相互监督制约的思路，重构政府大卫生管理运行机制；要设计如何从外部对其进行监督。此外，大部制改革应当总体设计，逐步理顺，稳步推进，这将是一个很长的过程。国务院深化行政管理体制改革的总体目标提出，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。国家决心很大，未来值得期待。

　　药监行政期待转型

　　上海市食品药品监督管理局副局长  唐民皓

　　在医疗卫生体制改革中，有序推动医药产业自身的健康发展，需要政府药监部门与医药企业之间的良性互动。因此，如何在建设服务型政府理念下推进药监行政的改革和发展，成为医改中一个重要课题。

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